立法参与者：住宅用地到期是否收费为何未做规定

近日，温州部分到期住宅土地使用权续期需花费几十万元的事件，争议不断。面对有人提出的续期不应收费的说法，温州市国土局的相关工作人员4月20日在接受媒体采访时表示“不可能”，并声称“此举会造成国有资产的流失”。此话再次引起网上关注，也引发公众对与土地管理相关的政策法规的探讨。

各界的争论主要围绕着《物权法》149条，其中规定的“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，这一法律条文没有交代自动续期意味着什么，也没有解释土地续期是否需要交纳费用，此处“留白”，被公众猜测解读。

2007年3月16日，十届人大五次会议通过《物权法》，同年10月1日起施行。《物权法》起草之初的立法背景和用意到底是什么？4月21日，新京报记者采访《物权法》的立法参与者，详解在此前的起草过程中第149条确立的来龙去脉。

1

土地权自动续期是何用意？

为简化程序，让百姓不用排队办续期手续

《物权法》第149条提到的“住宅建设用地用权期间届满的，自动续期。”其中的“自动续期”，在立法之时是什么立意？

人大常委会法工委民法室巡视员扈纪华告诉新京报记者，2005年，在对《物权法》进行起草的时候，法律委员会在向人大常委会汇报时，有相关领导对于土地使用权到期后的续期申请人提出了疑问，“一栋多户居住，建设用地使用权期限届满，是由住户个人申请续期，还是业主委员会统一续期，意见不一致时怎么办？这需要明确。”

人大常委会法工委原民法室主任姚红回忆，当时还有人提出，建筑物的土地使用权涉及到千千万万老百姓的利益，“如果到期以后大家都去续期，排队都排不过来，应该想一个更方便老百姓的办法。”所以，后来149条就规定了“自动续期”，意图就是，不用老百姓都排队去办续期手续了。

2

是否收费为何未做规定？

是否收费、收多少，立法者意见不一致

温州的部分住宅土地使用权到期事件之所以备受关注，主要的原因之一，就是有媒体曾报道，续期要收取高昂的费用。到底收不收费，收多少，对此，《物权法》之中却没有写明。

扈纪华说，2005年9月26日，时任人大常委会委员长，专门听取了参与立法的部门对于《物权法》有关问题的汇报，其中就包括建设用地使用权续期如何收费的问题。“当时就有人提出意见，认为业主买房时，已经支付了土地出让金，续期后就不应再交费；还有人认为，续期应交少量的土地使用费。也有另一种观点，认为续期后的土地使用费和期限可根据形势的发展，到时再由国家另行规定。”

中国社会科学院学部委员梁慧星曾撰文回顾了《物权法》制定过程中，关于续期收费问题的讨论过程。他提到，《物权法》草案的三次审议之后，曾面向社会各界征求意见，“有人认为，住户买房已经支付了土地出让金，续期后不应再交费。有人认为，续期的应交少量的使用费。”法律委员会研究认为：“建设用地使用权续期的问题，宜区分住宅用地和非住宅用地，要着眼于保障老百姓安居乐业。”据此，第四次审议稿之中，这一条修改为：“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定。”

“虽然不同意见有很多，但大家的初衷是统一的，归纳起来，就是建设用地要区分住宅和非住宅，要千家万户的老百姓统一去续期不可能，公共利益的建筑应当对居民住宅网开一面，而且要不要收费这个问题也应另当别论。”扈纪华说。

姚红也提到，“既然自动续期了，那么续期需不需要交钱？这个问题比较复杂。”她说，当时有些观点是，收费的问题，应该随着经济发展情况来确定，而且当时距离使用权到期的时间还很长，所以就把这个问题留下了。

3

续期若收费该收多少钱？

人大法律委员会提出根据实际情况慎重决定

《物权法》草案第四次审议稿，既然已提到了支付土地使用费的问题，当时参与立法的学者们，在费用的计算方面，是怎么讨论的？为何后出台的条文内容发生了变更？

“关于怎么收费的问题，各种意见都有，有人认为，不应该收，也有人认为该收工本费，或者即使收也应该少收。”扈纪华告诉新京报记者，当时，法律委员会在讨论时，有人提出疑问，续期是交10块钱的工本费，还是要交多少钱呢？同时还有人提出，假设一栋房是单位分的福利房，3万元买下来，70年以后，该交多少钱续期呢？是要高于3万吗？或者是只交10块钱的工本费？“但当时在讨论时，大家就没有说过到底要交多少，更没有想过要交几十万元巨款。”

扈纪华说，2006年10月27日，在向人大常委会提交第六次审议稿的时候，常委会组成人员认为，对于收费问题，一是大家意见不一致，二是《房地产管理法》明确规定无论住宅还是非住宅都要提前一年申请，之后再交费，这与《物权法》的规定也不一致，另外，国家政策对此还需要进一步考虑。在这样的情况下，匆忙做出收费相关的规定，比较欠妥，所以没有再做进一步的规定。

梁慧星也提到，法律委员会向人大常委会作出的《关于物权法(草案)修改情况的汇报》中显示，常委会组成人员对自动续期的规定，普遍表示赞成。同时，有的委员提出，续期付费是否合适，建议进一步研究。人大法律委员会研究认为，续期后是否支付土地使用费问题，关系广大群众切身利益，需要慎重对待，目前本法以不作规定为宜。届时，可以根据实际情况再作慎重研究。因此，建议删去这一条中关于土地使用费的规定。

4

70年使用权年限可否延长？

曾有人提出延长或取消年限规定

1990年5月19日，国务院颁布城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，规定居住用地出让年限高为70年。70年土地使用期限，到底从何而来？

北京航空航天大学法学院教授刘保玉分析，当年做出如此规定，除了考虑到当年统计的中国人的平均寿命为70岁左右，还考虑到房屋的寿命，按照我国的建筑规范要求，普通民宅的寿命大概是50年到70年，“所以过了70年，房屋建筑依然完好，并且还可以住上几十年的情况，几乎是不存在的。”

刘保玉说，如果房屋质量比较好、又维护得好，也没发生任何灾害，寿命也可能再延长几年，但是只能算是残值了，“那时候只可能发生的是拆迁和继承。”

扈纪华说，当初在起草《物权法》时，在用地期限方面，也有法律委员会的人提出，现行住宅用地使用权期限太短，建议延长为100年或者150年。有的则建议取消使用年限的规定。但是考虑到其他土地管理政策法规，以及《物权法》的主旨，用地期限方面，就没有写入。